由两案例看彩票发行中的政府诚信

　　案例一

　　3月23日，在西安市即开型体育彩票的现场抽奖中，16岁男孩刘亮抽中了特等奖宝马车一辆。但两天后其却被西安体育彩票管理中心指责为制造了假的中奖彩票，领奖遭拒。刘亮不服，当场爬上十几米高的广告牌以示清白。随即，警方介入此案调查。调查结果系彩票承包商杨永明制造出三张假冒特等奖彩票，放入四个指定信封中，欲由其同伙抽取，而其中一张因正好放错了信封而恰被刘亮抽中。最终杨永明以诈骗罪被逮捕，而陕西省体彩中心主任在内的8名彩票中心工作人员以受贿罪、3名公证人员以滥用职权或玩忽职守罪被逮捕或刑事拘留。案情曝光后，西安体彩中心向刘亮补发了大奖，而另三个特等奖席位进行了重新抽取。

　　案例二

　　任某于2002年12月11日在某市花了46元钱买了23注体育彩票，其中一注号码为4567879。当天晚上，该市的电视台在11：20分直播了现场的开奖情况，特等奖的号码正是4567879。但是在半个小时后，电视里又播出了一次摇奖节目，而且第二次摇出的特等奖号码和第一次不一样，是8810885。后来，任某从当天的报纸上，看到了一则体彩中心发的公告。公告的大致内容是：因电视台的失误，于22：20将95期开奖节目误播为93期，电视台于22：50正常播出了95期开奖节目，95期的开奖号码为：8810885，此后电视台又于23：00重播了一遍。第二天，电视台在报纸上又做了公告，向市民说明了误播的情况。任某坚持认为，现场开奖第一次摇出什么号，就应该是什么号，体彩中心不能随意”更改”。之后，任某又多次找体彩中心理论，未果，其便对体彩中心提起诉讼，请求法院判定，体彩中心第开奖，以该市电视台2002年12月11日晚上第一次公布的开奖结果为准，特等奖中奖号码应为4567879，并确认其购买的彩票为有效彩票。

　　一、引言：

　　近来，彩票在我国的公信力大跌，尤其是案例一的“西安宝马彩票案”更是引起了民众的一片哗然。事件发生后的一项调查显示，有近六成的西安彩民表示今后不会再购买任何形式的彩票。

　　两个涉及彩票的案例从不同侧面表现出政府诚信的重要性，一个是彩票发行过程中的管理混乱带来的诚信丧失，另一个则是由偶然过失带来的。本文将由两个案例为出发点，分别说明政府诚信因何要在彩票发行中被强调、两案例表现出的中国彩票发行中的问题，以及试图由此窥见政府诚信在整个财税法领域的重要性。

　　二、 彩票发行中的政府诚信为何应被强调

　　这是由彩票的特殊性质决定的：

　　1、彩票是政府社会公益事业的融资手段

　　表面上看，人们购买彩票是由于获利目的的自愿行为，但本质上，这是国家筹集社会闲散资金并用于社会公益事业的一种社会利益再分配——简言之，是政府从百姓的口袋中“无偿”地收钱。虽然各国立法都规定了一定的反奖比例，但毕竟也只要少数民众能够从中获利，且税后所得奖金一般也不会超过彩票销售总额的50%（我国虽规定奖金比例不得低于50%，但如购买体育彩票就应按20%的高税率征收个人所得税）。也就是说，有相当部分的彩票销售金额最终都会进入国家财政作为其既定的目的之用。这样，彩票发行若要得以通畅，以下两方面就要有足够的可信度：一方面是那部分未返还给彩民的金额是否按照既定的分配比例公开、适当地进行了分配，特别是是否与该彩票发行之特定目标相符。我国现在只有公益性彩票，而并不允许营利性彩票，因此在我国就表现为是否会有足够的金额确实地被用到特定的公益事业中去。另一方面，彩民最为关心的，就是是否真正达到了法定的反奖比例，且中奖人员的产生过程是否严格遵循了预定公示的游戏规则。总之，彩票的发行是面向全社会的、公共领域的事务，涉及千万彩民的财产利益，更重要的是其影响着政府的形象。

　　2、购买彩票是射幸行为

　　射幸带有投机取巧之意味，对于单独的彩民来说，其是否得奖应该是偶然的。射幸是彩票存在的基础，假设每个彩民都必然赢利，那筹集社会分散资金的功能就无法达到；相反，如果每个彩民都必然不能从中赢利，彩票也自然会失去购买者。因此，彩票的发行必须是一个诚信、公开的过程，结果不得被操控，获奖者不能事先已实际产生，游戏规则必须事先公布，并在法定监督下透明地进行，否则，一旦彩民得知，发行机构垄断了奖金，即自身的不中奖已成为必然，那彩票也就无法售出。

　　3、我国只允许“公彩”

　　我国禁止私人发行彩票，这样才能进行严格地监管，维护彩票的公益目的，以保持彩票市场和社会的稳定。可见,私彩的退出并非市场选择的结果,而是政府的宏观调控行为。然而，对于普通民众来说，其最关心的并不是政府的政策，而是什么彩票信誉好、中奖面大、在总销售额中用于发奖的比例高。我国屡禁不止的一些地下博彩，正是看中了这一点才吸引了众多“消费者”。它们为了“公彩”竞争，反而更讲遵守事先规则，更注重“诚信”，更能拿出较大比例的彩金奖励彩民，甚至更注意全过程以及程序的公正。这样，“公彩”存活的唯一道路就是——更有“诚信”的保证。否则，“公彩”虽合法，却并不“合理”。丧失“合理性”的“合法”只是单纯的行政行为，在市场经济条件下，尤其在彩票业“自愿购买”的前提下，其必然会丧失生存的土壤。总之，塑造信誉是“公彩”在与“私彩”的竞争中占据主动的关键，而“公彩”信誉的背后，正是整个政府的信誉。

　　三、案例一的启示

　　“宝马彩票案件”表现了我们彩票制度运行中的种种弊病，它们直接造成的是彩民对“公彩”信任度的降低，分别阐述如下：

　　1、不规范操作时有发生

　　最明显的是在微观的发售、抽奖、兑奖过程中没有做到“公正、公平、公开”，尤其是公证公信力的丧失。任何彩票的奖球设置、抽取、中奖证明填写、封袋等过程都要公证员监督下完成，否则抽奖结果无效。然而公证的质量又是保障彩票游戏“真实、合法、有效”的前提，以避免公证留于形式，“证而不公”。此案中，当事人的证明材料、彩票本身都是伪造的，并不高明的造假手段却唐而皇之地拿到公证证明。

　　从更宏观的视角上看，彩票发行的每一个环节都是需要严格的程序控制的，从发行额度的申报到最后彩票中心的财务管理和审计。彩票发行的审批权集中在国务院，任何地方和部门均无权批准发行彩票。中国福利彩票发行中心和国家体育总局彩票中心分别是中国福利彩票、足球彩票的唯一发行机构，对彩票发行进行“统一软件、统一标准、统一游戏规则、统一组织管理”。至于发行规模，由民政部、国家体育总局向财政部提出额度申请，财政部审核汇总后报国务院，经国务院批准后由财政部将发行额度分别下达给民政部和国家体育总局，由民政部和国家体育总局据此制定具体分配方案并组织实施。

　　彩票销售中的资金管理是最值得强调的部分。销售总额应分为三部分：奖金比例不得低于50％，发行费比例不得高于15％，彩票公益金比例不得低于35％。这样一方面应该降低发行费用，另一方面应该保证返奖比率、增加彩票公益金。按照“收支两条线”的原则，彩票发行的收入要实行专户管理，彩票公益金和发行费用必须纳入财政专户。公益金不得用于平衡预算，发行费用结余不得用于补充民政、体育部门的行政经费。总之，彩票筹集公益金应“取之于民，用之于民”，审计机关要加强对彩票发行以及彩票公益金筹集、分配和使用情况的审计，年度审计结果应向社会公布。

　　2、缺乏立法

　　彩票领域几乎没有法律，效力最高的就是行政法规，而最经常适用的则是部门规章，例如财政部制定的《即开型彩票发行与销售管理暂行规定》以及民政部制定的《福利彩票发行与销售管理暂行办法》。其弊病一方面是下文将要阐述到的“部门保护主义”，另一方面，更重要的是，发彩的决策及实施过程并不只能是政府的临时决定，其涉及着几十亿元的资金管理、彩民的利益、彩票市场的稳定，因此必须是要通过法律来规定的。否则，操作彩票行业运作的个人或者部门就可以按照自己的需要方便地钻法规规章的漏洞，即便触犯了这些规章也不能有效地承担责任。

　　3、承包商制度

　　杨永明为彩票发行的承包商，这种彩票中心与私人公司签定彩票发行承包销售的做法对双方都是“有利”的：私人公司有利可图，最主要的是可以控制大奖；而彩票中心则没有了任何风险，否则，若没有完成彩票规定销售任务，就要用来年的彩票销售来填补空缺。然而，彩票中心是否有权力将职权擅自让与私人行使呢？公彩发行的背后是政府的信用力，从上到下需要有严格的程序控制和权力监督，尤其是在彩票销售的关键环节上，更应该杜绝承包商的参加，而由彩票中心人员在公证人员监督下亲自完成。此案中，彩票的发放、奖球设置、中奖证明填写、奖袋封装等都是由个体老板杨永明操作的，必然就为承包商作弊提供了便利，这样，一方面，直接损害了彩民利益，另一方面，也需要用政府信用来替私人公司的违法行为“买单”。

　　4、部门利益混杂 监管平衡乏力

　　涉及彩票发行、销售的机构是纷繁复杂的：从纵向上，国务院、财政部和民政部、福彩中心和体彩中心，以及各省福彩、体彩中心都有各自的权力范围。从横向上，一方面，两大中心的彩票各成体系、同质竞争，双方为了争夺市场份额进行事实上的价格战；另一方面，目前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，而财政部之下共有十个部委来分配公益金收入，民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50％，其他的一半由财政部向助学、残疾、环保、社保及2008年奥运会等八大领域分配，各主管部门纷纷要求扩大自己的公益金分配额度，教育、建设、西部开发等众多部委也提出要从彩票收入中分一杯羹。以上种种原因，使得立法上各部门利益难以协调，统一的彩票法遥遥无期；而具体彩票运作更会没有统一的监管，各地、各部门的做法也很不一致。

　　四、 案例二的启示

　　政府行为是否应“有错必纠”？此案中，由于播放的错误导致了公众对中奖信息的误解。若是普通民事行为，自然可要求宣布该民事行为无效；然而，发行和销售彩票是彩票中心代表政府进行的社会分散资金的筹集行为，本质上说是在代表政府行使公权力，其对社会的影响力是一般民事行为难以匹敌的。设想若彩票中心随意宣布某次摇奖结果无效或者播放错误，那彩民就会失去起码的安全感和购买的兴趣。因此，政府应该讲求“信赖保护”，在某些情况下特意地“有错不纠”，尤其是在彩票中奖这类使相对人获利的行为。此案中，从立法论的角度，即使的确有充分证据证明摇奖按规则不必现场直播，且的确是由于电视台的过失而造成了误播，也应分两种情况：如果获奖金额不大，也应将误播的中奖彩票兑现；如果金额较大，超过了彩票中心的承受能力，也应该给“中奖者”一定的补偿，以挽回其对政府的信赖。

　　五、 结论——从彩票到整个财税法领域

　　无论是故意还是过失，无论是工作人员个人的过错还是体制本身的弊端，政府部门，包括被授权行使某项行政职能的组织、单位之不诚信都有可能使一项财政制度丧失顺利推行的基础。

　　从彩票法扩展至整个财税法领域，政府诚信都是应被强调的。其一，财税法上牵国家下牵百姓，其是在政府之间、百姓之间、政府与百姓之间进行市场经济条件下最为敏感的——经济利益的划分，是进行国家宏观调控、达到既定财政目的工具。其二，更为重要的是，财政融资，无论是彩票、税、国债，从根本上说，都来源于公民。如果将政府与公民看作平等的主体，那政府从百姓囊中“收钱”，就必然要求相应的“对价”，使百姓享受到对等的利益。对于彩票，主要表现为政府按照法定的反奖比例，公平、公开地产生中奖者；对于税，主要是“取之于民，用之于民”；对于国债，主要是支付预先制订的利息。

　　本文中的“政府诚信”应该是广义上的：最低的要求是案例一所表现的“财政法定主义”——涉及之权力、权利、义务、程序、责任都要有相应地法律依据，这里强调狭义上的法律，同时，这些依据的制定应该合理，并得到相关政府部门的严格施行。更高的要求是案例二表现出的“信赖保护”，政府的财政行为应有公定力，即使由于“过失”使得行为对外的表现与政府本意不符，也应“有错不纠”或者尽量弥补公民由此带来的损失。案例二中，政府若对任某进行补偿，根本上说是要表现出，“公彩”有着强大的政府诚信作为后盾。

　　
　　【注释】
　  网络资料　
　  1、 案例二选自 中国财税网 刘凯 《体育彩票纠纷》　
　  2、 中国网 《完全信任承销商为其作弊提供机会》《私彩与公彩的博弈》《从彩案看我国彩票三大弊病》　
　　
　　图书资料　
　  1、 中国商业出版社 2001 张占斌 《博彩业与政府选择》　
　  2、 高等教育出版社2004 刘剑文《财税法学》第五章第3节