信使的声音――浅谈财政法的精神与价值

　　“约而能张，幽而能明，弱而能强，柔而能刚。”

　　——《淮南子》卷一 原道训

　　10月28日下午，中央人民银行发布了名为《中国人民银行决定上调金融机构存贷款基准利率、进一步推进利率市场化》的消息，全文加上表格不足1000字，但足以在中国乃至世界经济中激起不小的波澜。英国《金融时报》用醒目的标题说：“中国利率上调震动了全球市场”。这是中国9年来首次加息，更是中央政府第五轮宏观调控的一个转折。然而其最积极的意义恐怕还在于“投石问路”――通过加息建立一套敏感的市场传导机制。它不仅标志着央行市场化调控手段正式启动，也意味着长期惯用行政手段宏观调控的中央政府终于转向了更为有效的财政手段。而财政法的重要性和不容忽视的巨大作用再次被广泛关注。当然，财政法作为法律的价值还远不止于此。

　　公共&秩序

　　“离娄之明、公输子之巧，不以规矩，不能成方圆；师旷之聪，不以六律，不能正五音……”[1]

　　在经济运行机制的选择上，人们花了几百年的时间选择了市场经济。然而迄今为止，即使是市场自由主义色彩最浓厚的美国，不仅有政府直接的经济活动，联邦储蓄银行和财政部等政府机构也经常发挥对经济进行强有力的调控作用。因此政府在经济运行中发挥的调节作用并非基于“政府优越”的考虑，而是基于“市场缺陷”的考虑。

　　广义的财政法也包含税法。从形式层面看，财政法是指调整财政关系之法，而实质层面上，现代财政法是建立在民主宪政基础上、以增进全民福利和社会发展为目标、调整财政关系的法律规范的总称。在英文中，“财政（学）” 一词之所以采用“Public Finance”，而非“Governnent Finance”，主要是因为“Public”的含义刻可以囊括“政府活动”和“公共活动”两重含义在内，使用“Public”就表明尽管财政也指政府活动，但更多的还是要从政府公共行为的角度来看待财政问题。而财政之所以具有公共的性质，根本原因就在于它是处于市场之外的政府，它要担负起秩序的维持者的责任，一视同仁地为所有的市场活动提供公共服务。

　　 一个社会要想正常的运转，秩序是必不可少的，一个无政府的市场和一个无序的社会同样无法想像。而财政法作为政府制定市场运行的基本规则在法律上的表现，完全有可能维持市场运行的正常秩序和公平竞争原则的实现。

　　财政法是市场经济顺利发展的保障，是国家生存和发展的前提条件。财政是国家干预经济、调整经济发展的主要杠杆。没有财政法对于公共事务的调整和对市场良好秩序的建立，就没有政府的存在和继续。国民经济部门繁多，内容庞杂，在其发展的进程中，如果出现了暂时的发展失衡状态，势必要靠财政法对其加以调整。“秩序”，这一法律中最基本的精神，如果没有财政法的建立与维护，势必在这个讲求利益的现代社会中荡然无存，而所谓一国最重要的经济生活，将不可避免地陷入混乱。

　　平等&自由

　　“往矣。吾将弋尾于涂中。”……[2]

　　市场经济是一种货币经济。货币在市场经济中起着无可替代的重要作用、它是交换的润滑剂，是经济流通的血液，也是社会平等的巨大促进力量。正是货币，“作为激进的平均主义者消灭了商品的一切差别” ，因此正如马克思所说：“货币制度，事实上是自由和平等的制度”[3]。

　　因此市场经济也必然是一种平等性的经济，要求参与主体的平等性以及独立性，要求参与主体彼此之间没有任何等级隶属关系，这也就决定了调整市场经济的手段中不存在行政手段可以运用和发挥作用的内在基础，也就注定了行政手段不可能是管理市场经济的内在手段。萨缪尔森曾提请“价格机制的辩护者批评者们应当认识到，有效率的市场制度可能产生极大的不平等”。[4]而要解决市场失灵所带来的这些问题以及对市场自发调节导致的根本性不平衡等违反法律基本精神的麻烦，就必须依靠合理的财政法规和政策的制约和调整。萨缪尔森认为，放任不管的话，预算绝对不会平衡，要求放弃财政政策就象是在要求死亡。[5]

　　市场经济同时还是一种自由自治的多元经济，在市场经济的条件下价值相对化、目的独立化、利益多元化，不同的人对同一事物往往有不同的估价和不同的用处，必定存在“多元目的”而非一致公认的“公共目的”或公认的“目的等级”。因此这就不可能统一筹划、详细安排，只能由具体的当事人在法定范围内各自追求各自的目的，就必然要求在参与者普遍遵循市场规律的前提下，给予参与主体最大限度的活动自由，以实现资源的灵活流动以及优化配置。但这并非意味着市场经济是放任自流的无政府主义经济。财政法的适当介入与规制，反而能够通过对某些不遵循规则或者恶意利用规则为个人获取私利的不法行为的限制和惩罚，保证市场经济的基本运行，从而间接地实现最大多数人合理合法的经济活动自由。对于特殊化的制约正是为了保护平等，对于个别主体的自由的限制恰恰是为了给大多数参与者提供足够宽松而有序的环境，从而保障其经济活动的自由。

　　发展市场经济必须同时满足“平等”和“自由”的要求，这又是行政手段无法做到的。因为一方面，行政手段的强制性、针对性，和直接性往往会桎梏市场自由；另一方面，行政手段的特殊性以及作为追求个别目的的命令性，决定了行政手段只能是个别调节，表面调整，显然不利于国家的宏观调控，不利于保证市场经济的平等性和适当的自由度。只有充分发挥财政法的调节和调控作用，才能在维持市场经济基本秩序的前提下，最大程度地保证主体身份的平等和活动范围的自由，提高其参与经济活动的积极性，促进市场和谐健康的发展。

　　效率&利益

　　“图难于其易，为大于其细；天下难事，必作于易，天下大事，必作于细。是以圣人终不为大，故能成其大。”[6]

　　市场经济就是使市场在国家宏观调控下起到资源配置的基础性作用。发展市场经济应当运用市场机制对资源进行有效配置，尽量减少政府控制的范围，凡市场能自发调节之事，政府不干预，因此有相当一部分职能可以交给市场和企业完成。但这并不意味着现在的市场经济是无政府状态，国家对整个社会经济仍有极为重要的责任和义务，即：按国家的远景规划锁定的战略目标指导市场和弥补“市场失灵”。财政是政府履行职能的经济基础，没有财政，政府就难为无米之炊。财政同时也是政府干预的基本举措――如果把市场的配置资源称为内在配置的话，那么财政配置资源就是外在配置，是政府通过财政对资源的流向和流量对经济进行的必要且合理的干预。

　　在市场经济的条件下，市场主体的盈利行为倾向于“利己”的短期化以及自身利益最大化，行为动机中的“利他”，往往只在对“利己”有益时才是可以接受的。这种强烈的短期化和利己行为，极易导致外部不经济――如环境污染、噪音等。在自由放任的市场经济条件下，这种外部不经济的扩大将危及到人们自身的生存和发展，危及人类的安全。而由于为社会所必须的公共设施投资大，周期长，见效慢，风险高，经济效益低，私人一般不愿或无力从事，无法通过市场进行配置，因而要想解决市场外部的不经济，最优选择莫过于政府通过财政手段予以合理配置。

　　因此对于市场无能为力的“个人理性导致集体的非理性”的现象而言，法律的作用无疑要再次得到充分地彰显――提高市场的经济效率，通过税收、费率、调节财政收支等有效手段，合理地协调配置各种资源，保证社会总供给与社会总需求的平衡。在保证社会公共利益和国家利益不受侵害的前提下，尽可能的实现个体利益的最大化。国家的利益，政府的利益，企业的利益，公民的利益，这样宏大深广的背景，这样艰巨持久的任务，这样理性务实的精神，这样严谨细致的考虑，在社会主义市场经济的条件下，惟财政法才可以担当罢。

　　竞争&公正

　　“天之道，损有余以补不足；人之道，损不足以奉有余。”[7]

　　市场运行的基本特征是竞争，竞争的基本要求是有序。而保证这种有序竞争的前提是：一套行之有效的行为规则――既包括对运动员的约束，也包涵对裁判员的约束。很明显，制定规则的主体只能是政府，而不可能是市场本身。

　　市场经济的发展基于其价格竞争机制。而市场本身的机制既要求生产者以需求为对象，使其生产的边际成本等于边际收益，也要求消费者以其偏好和满足为条件投放“货币选票”，二者的合理市场竞争才有经济效率和市场效益，才会实现市场经济下稀缺资源的配置和人们各种需求的满足之间的平衡，也才会有效率可言。而实际上，飓风起于青萍之末，如果仅凭市场的自发调节，追求效率往往难以兼顾公平，甚至造成收入分配差额巨大，贫富悬殊严重及其所带来的大量社会危机。这就需要政府根据经济和社会的发展状况，对市场竞争可能带来的偏差通过财政立法和经济手段予以调整。

　　市场竞争以平等为前提，而单纯竞争的结果往往会造成竞争者实力悬殊的不平等，这种平等与效率似乎不能兼得的矛盾是市场经济无法避免的问题，也是来自市场自身且制约市场经济发展的主要因素。这种情况下，政府势必要通过财政法所确定的手段解决市场竞争带来的偏差，造就市场竞争者的机遇和条件的平等，以及社会整体效率的提高。国家通过财政自动转移支付来实现社会公正，通过税收增减、财政补贴、转移支付、社会保险等方式，对市场分配的结果进行再分配，实现社会公正，共同发展。可见财政政策是政府干预经济的重要手段。因此，效率出自竞争，竞争促进效率，但竞争必须被规范，除市场主体间各自相互约束外，应由政府承担制定竞争规则、维护竞争秩序的重要职能。

　　安全&稳定

　　“视其所以，观其所由，察其所安。”[8]

　　市场机制似乎也有能力自行解决一部分宏观经济运行的稳定问题，但市场永远不是万能的。自由放任的市场存在的隐患明显并且严重，比如，稳定和安全的问题。

　　市场调节虽能实现社会总供求的平衡，但缓慢而曲折、过程太长、代价太大，并往往伴有经济波动，甚至经济危机。为了维持市场经济的安全与稳定，政府财政就必须在供给不足或需求不足的时候调节供需，以实现社会总供求的平衡，稳定宏观经济；而市场机制作用下自发形成的国民收入和财富分配两极分化的状态，客观上也要求政府和财政以非市场力量介入；由于市场调节具有自发性、局部性、滞后性，和盲目性等特征，难以保证产业结构优化，政府财政还要通过税收、直接投资、补贴等杠杆引导鼓励扶持某些产业的发展，实现产业结构优化，市场调节优胜劣汰；还有，在正常的经济发展过程中，还有可能产生经济周期性波动。对这种波动，市场的价格调节同样无能为力，需要依靠政府运用财政、货币政策来缓解压力。这在税法中表现得极为明显：政府可以通过调整税种税率自动减轻经济波动。由于税收制度具有高度的伸缩性，它的收入在通货膨胀时趋向增加，经济萧条时倾向下降，因而“这是一个稳定经济和缓和经济周期的强有力的因素。……目前的税收制度是个迅速而有力的内在的自动稳定器，既制止上升，也制止下降的运动”[9]……萨缪尔森曾比喻道，“不管白天黑夜，不管总统是睡是醒，财政体制一直在保持着我们经济的稳定”。[10]

　　另外，随着我国经济的发展、对外交往的增多，经济犯罪的数量不断增加。对社会主义的经济秩序造成严重损害，因此，财政法是维护社会主义经济秩序、打击经济犯罪的法律武器。没有市场的稳定与经济的安全，所有的繁荣都随时面临着毁灭的危险。正因为财政法作为最后的堡垒始终屹立于市场的“背后”，经济的快速发展才不是虚幻的泡沫，才不会面临在一瞬间化为乌有的可能。

　　正义&理想

　　“夫道者，覆天载地……植之而塞于天地，横之而弥于四海。施之无穷，而无所朝夕。”[11]

　　财政乃庶政之母，财政学乃是研究国家的财政工具，及如何最有效的使用财政工具以达到公共政策的目标。财政工具如何发挥作用，是一个经济学问题，而其目标的制定，则有赖于“理想社会”以及该社会内国家职能的设想。所以财政理论并不仅是经济学问题，它有自身独特的魅力，从而吸引人们不断探索。

　　“市场经济就是法治经济”，是从法的角度概括市场经济的本质，把法律作为治理经济的常规和主要手段的“法治经济”已经成为时代的精神。同时满足市场经济自由但不失适度规范调节这两种不同要求的有效途径只能是法律，具体体现即为财政法。因为其根本特征之一是普遍性，它“不关心只发生过一两次情形”，它“对于特殊性始终是漠不关心的”[12] 。它保证市场的自由自治性，只规定一个范围有利于宏观调控，而不具体规定人们所当为和所不为。这使得使用财政法的法律手段能够克服行政手段的局限性，从而做到反复适用并具有普遍的调整功能。因此，通过制定和实施各项社会经济政策，清除现代市场经济发展所产生的各方矛盾当然地成为政府的职责。“中国需要的不是更多的经济学，而是更多的法律。”[13]在市场经济运行中可以由政府解决而又不断频频出现的经济问题，不足以说明“市场失灵”，而应是政府失责。

　　财政法是调整财政关系的法律，是政府和市场经济的参加者之间订立的社会经济契约，双方各自负担一定的义务，享受相应的权利，并共同推动着社会经济健康有序的发展。没有契约精神，没有契约化的社会制度，就不会有真正的私人契约。在只有私人契约而没有社会契约的社会，私人契约往往如同废纸一张，而在只有私人契约精神而没有社会契约精神的社会，宝贵的私人契约精神迟早也会荡然无存。因此财政法的价值不仅仅在于保证社会总供给与总需求的平衡，在于减轻经济波动，熨平经济周期，稳定宏观经济，也不仅仅是实现社会公正，维持经济的稳定与安全，更重要的，它是一种法律精神与价值的体现，是政府与经济主体之间为了更长远的共同利益所达成的契约。正如熊比特指出的：“一个民族的精神，它的文化水平，它的社会结构，它的政策所部署的行动，所有这些以及更多的东西都被写进它的财政史之中。……谁懂得如何倾听它的信使的声音，谁就能在这里比其他任何地方更加明了地识别世界历史的雷鸣。”[14]

　　【注释】
　  [1]《孟子 离娄上》　
　  [2]庄子：《庄子》山西古籍出版社　
　  [3]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第46卷 上　
　  [4]萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》上 中国发展出版社　
　  [5]萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》下 中国发展出版社　
　  [6]老子：《老子》 山西古籍出版社　
　  [7]老子：《老子》 山西古籍出版社　
　  [8]孔子 《论语 为政篇第二》 山西古籍出版社　
　  [9]萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》上册 中国发展出版社　
　  [10]萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》下册 中国发展出版社　
　  [11]刘安 《淮南子 卷一 原道训》 延边大学出版社　
　  [12]黑格尔： 《法哲学原理》 商务印书馆1992年版　
　  [13]经济学消息报社编：《诺贝尔经济学奖得主专访录》，中国计划出版社1995年版　
　  [14]萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》下 中国发展出版社1992年版