财政分权下的风险控制

　　一、中国的财政分权的概况

　　在改革前，中国的财政制度是高度集中的。中央政府和各地方政府之间的关系被称为“统收统支”。各级地方政府都没有自己单独的预算：中央政府集中了全部的财政收入并制定一个包括全部下级政府的统一预算。这种财政安排也将国有企业包括进来，国有企业须向国家上缴所有的利润或剩余，而国家则通过财政拨款来满足国有企业的各项支出。实际上，国有企业的资金安排也是整个国家财政安排的一部分。[3]

　　这种绝对集中的分权制度本身有其自身的优越性，在保证国家财政相对稳定方面，起到了至关重要的作用。但同时，这种制度也是极为缺乏效率的，每一个财政动作都要分两步来进行：将地方资金收缴中央，再将财政拨款下放给地方，这种效率的损失，短暂看来损失不大，但加总起来，在全国的范围，将造成极大的浪费。

　　经济利益会极大地影响个人乃至政府的行为，因此为了使地方政府有动力去努力提高财政收入和推动经济增长，就必须改变集中的财政制度。1994年国家进行了分税制改革，把许多原来归地方财政支配的收入划归中央，这种制度安排客观上加速了地方财政结构的转变。但与此同时，地方政府搞好本地经济建设的激励也下降了。在分税制以前的财政责任制下，地方政府只要完成了财政任务，就可以把剩余的收入都划归地方财政。[4]结果是，地方政府发展本地经济的激励不足。而这种激励不足与地方财政向非国有经济的转移相结合，更容易诱发地方政府的腐败行为。具体的说，分税制下地方政府与企业的关系变成了单纯的收费与被收费关系，地方政府没有激励去关心和扶持本地企业的发展，更多的是想方设法设立各种收费的名目，从企业身上捞钱，使地方的各项收费屡禁不止、愈演愈烈，已经严重阻碍了地方经济的发展。这些问题的本身很大程度上是缺乏对权力的控制，法律建设滞后于财政体制改革，以至于使权力丧失其应有的限度。

　　二、财政分权风险控制的法律思考

    中国财政分权制度导致的问题的本身很大程度上是缺乏对权力的控制，法律建设滞后于财政体制改革，以至于使权力丧失其应有的限度。这就需要从法律角度对权力进行规制。

　　首先，政府之间的财政关系缺乏宪法和法律保障。分税制之前如此，分税制之后也没有改变。规范的财政分权要求以宪法和其它法律的形式来明确政府间的财政关系。但在中国，中央和地方迄今为止的所有财政关系调整都是根据中央的“决定”、“通知”来传达和执行的，而没有法律的规范。在财政关系的具体调整中也缺乏相应的法律依据，比如1994年实行分税制以后最重要的税种—增值税也只有条例作为征收依据。[5]由于没有法律的依据和约束，过去的财政分权方案总是中央和地方谈判妥协的结果。分税制虽然采用了各省一致的分享方案，但每个省的基数是不同的。随着时间的推移，各省之间的差距逐渐拉大。由于分税制方案是中央政府和各省分别谈判所形成的，各省之间没有直接的交锋，因此它不是各省之间的妥协的结果。虽然各省在分税制之初都接受了这个方案，但是，随着各省之间差距的拉大，调整分税制方案的呼声自然增加。同时，由于制度变迁的主导者是中央政府，在没有法律约束的情况下，它随时有可能根据自己的利益来调整方案。因此，中国的财政体制缺乏内在的稳定性。

　　因此，财政分权需要用宪法和法律明确中央与地方之间的权力分配。规范法律的效力，是中央与地方之间的权力分配建立在法律明确的控制之下，而取代政府有关“决定”、命令。只有这样，才能在中央与地方之间、地方各省之间形成稳定的权力分配关系，防止由此所导致的风险。

　　另一方面，地方政府没有税收立法权，地方税的税基、税源、税率、乃至以后的调整权都完全掌握在中央手中。但是，几乎所有其它国家都赋予地方政府至少一种税率的制定权，尽管有的国家只让地方政府在一定税率范围内进行选择。地方税收立法权的确立与界定不是一项孤立的改革，而是整个税收法制体系、财政管理体制改革的一个有机组成部分。地方税收立法权的顺利落实还需要辅以其他一些配套性改革措施，如加紧税收法律体系中的“母法”——税收基本法的制定工作，在其中对中央与地方的税收立法权限划分、立法程序、立法原则予以明确规定；进一步划分和落实税收执法权和税收司法权，形成较为健全的税收法制体系；合理划分税种管理级次，尤其要健全和完善地方税收体系，为税收立法权的合理界定奠定良好的税制基础。

　　三、总结

    综上所述，在中国财政分权制度之下，加强法制建设，是至关重要的。一方面，要用宪法和法律使中央与地方之间的权力划分有一个明确的基础，另一方面，要建立健全税收法律体制，建立税收立法权良好的基础。财政分权是社会的必然选择，只有加强法制建设，才可能对风险加以有效的控制和防范。

    【注释】
　  [1] 林毅夫 孙志强：《中国的财政分权与经济增长》NO.C2000008 2000年6月1日
　  [2] 殷德生：《最优财政分权与经济增长》
　  [3] 林毅夫 孙志强：《中国的财政分权与经济增长》NO.C2000008 2000年6月1日
　  [4] 平新桥： 《中国经济改革中的财政分权》 《经济论丛》 2002年3月10日
　  [5]姚洋：《制度供给失衡和中国财政分权的后果》