财政风险的法律控制

　　一．财政风险及财政风险的种类：

　　与其他经济活动一样，财政活动所涉及的风险可以分为两种情形：

　　一种是在带有风险情况下，人们了解特定财政活动的各种可能结果。尽管各种可能结果在未来时间上的分布是随机的，但人们却能计算出不同结果分布的概率。这是典型意义上的风险。另一种是在带有风险情况下，人们无法计算特定财政活动的各种可能的结果的概率分布，即各种结果的概率分布具有相当的不确定性；甚至会出现这样情况，活动结果本身具有不确定性，只能通过各种明确的假设条件予以推知，进而了解假设条件改变时结果会有多大的程度改变。简而言之，即为“不确定性”。

　　理论界对财政风险有不同定义：一种观点是，一般而言，所谓财政风险是指政府不适当的财政活动或财政行为（作为事件）给政府本身，给政府进一步的财政活动以及给社会经济带来的各种潜在危害的可能性。另一种观点是，“财政风险是专指财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。”

　　通常可以把财政风险划分为两个大类：内生性财政风险和外生性财政风险。内生性财政风险具有理论意义上的风险属性，而外生性财政风险实际上属于财政活动过程中的不确定性。

　　外生性风险是指源于财政系统外部各种不利因素引发的风险，如经济运行因素、政治因素、自然因素、技术因素等导致的财政资源浪费或效率下降的风险。内生性风险则是指源于财政系统内部各种不利因素引发的风险，该风险导致财政资源浪费或效率下降。这些因素主要包括：
　　（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调；
　　（2）财政立法滞后且有关法规制定不禁合理；
　　（3）财政管理制度与专项管理制度不健全；
　　（4）缺乏必要的公共决策过程；
　　（5）事前、事后财政监督不力；
　　（6）政府官员道德问题和职业技术问题。

　　相比较而言，内生性风险比较容易化解，而外生性风险更难于控制。

　　二．财政风险的基本特点：

　　基于上述关于财政风险的定义及种类的分析，我认为财政风险具有以下基本特点：
　　第一，任何财政风险，只要发生，国民都要承担程度不等的福利损失。
　　第二，财政风险具有公共福利再分配效应。
　　第三，财政风险在经济生活属于客观存在，但并非不可克服。

　　三．财政风险的法律控制：

　　就一般性的财政风险规避的基本思路而言，政府应在财政领域努力处理好以下各项工作：
　　第一，有效控制、规避财政风险的关键，在于政府下决心削减规模过大的财政赤字；
　　第二，寻求多方面刺激经济增长的方法；
　　第三，税制改革的重点不应放在提高税率和增加新税种方面，而应放在降低税率并强化税务征管以减少税收收入的流失，以及降低税务征管工作成本方面。

　　在财政风险的法律控制上，我认为，关键在于我国尽早建立和完善财政健全主义的法律构架。

　　财政健全主义所关注的是财政运行的安全稳健。其核心问题即在于，能否将公债作为财政支出的资金来源。同在上面所讲到的问题相联系，财政健全主义对于防范或是控制财政风险具有极其重要的影响。

　　财政健全主义的主要内容包括：
　　1.经常性收支必须维持平衡；
　　2.公债只能用于具有公共性的建设项目；
　　3.公债应当遵守实体法上的风险防范机制；
　　4.公债应当履行程序法上的审查监督手续；
　　5.有限肯定地方财政的募债主体资格。

　　以国债发行而引起的财政风险为例，我国还缺乏强有力的国债风险防范机制，国债的发行既没有余额上限的要求，也没有期限的限制，偿债基金也被人们视为不必要的浪费，国债风险的消除完全被寄托在经济的持续发展上。然而，任何经济政策都存在失败的可能，如果积极的国债政策未能带来预期的经济效果，财政风险就会集中爆发，对宏观经济带来更大的负面冲击。

　　这个意义上来讲，财政健全主义实际上是一种未雨绸缪的举措，它通过具体的法律标准和程序，将财政风险控制在可以预测和接受的范围内，对经济的长远发展具有十分重要的意义。尽管财政健全的具体标准还有待深入研究，其内容也必须随着实践的变化而调整，但是从宏观上确立财政健全主义仍然是十分必要的。