关于预算法制度改革问题

　　 2005年，将是中国财税法制度改革的重要一年。借助国家审计署掀起的审计风暴，预算制度改革也获得了新动力。其中最见成效的“亮点”是逐步实行部门预算。财政部也已准备在编制2006年政府预算时试用新的科目，使预算能够细致地反映资金的最终用途和去向。在预算法制度的改革过程中，有必要在有关专家、学者的建议下审慎的进行。

　　 首先，要建立人大预算工作机构，协助行使预算审批权。 预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。根据宪法和人大组织法的规定，各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策，又要从事各种立法，还要履行预算审批职责，在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下，如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。

　　 在现实中，人大代表并没有充分的时间审查预算表。地方人代会的会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，用于各项决议审查的时间就只剩有两天了。而审查的重点一般又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上，使得预算表的审查在会议日程中没有突出出来。加之预算草案到临时大会举行时才印发给代表，且只有分类、款的数字，没有分项、分部门的数字，透明度很低，预算项目之间的关系、预算的内容结构并不清楚，权力机关对预算的审查难以起到实质性的作用。另外，我国人大代表是出于多方面考虑，从各不同的民族、阶层、地域中选出来的。他们虽然在政治上过硬，却缺乏相当的专业素质。因此，对于财政预算的审批，他们所能发挥的作用就受到限制。初步审查制度的建立，可以减轻人大会议的工作压力和弥补人大代表的业务缺陷。但是仅就该规定而言，事实上很难达到目的。初步审查机构的法律地位不明确。虽然在全国人大的层次已经肯定该项权力由全国人大财经委员会行使，但在现阶段，财经委员会的主要职责在于财经方面的立法，对预算的审查并没有建立一整套运行机制。加之初步审查的期限非常短，财经委员会参与预算审查的程度也不可能深入。而在地方人大，初步审查制度连机构的确定都具有一定的随意性，要保证初步审查的效果其难度更大。另外，初步审查的权力内容模糊不清。另外，初步审查的法律后果无从知晓，没有规定不同机构进行的初审效力有何不同，初审结果也没有确定的送达对象，更无法在人代会上使代表知悉。如果初步审查是预算审批过程中一个非常重要的程序，那么，起码应该对其法律后果做出明确规定。究竟是规定未通过预算初步审查就不能提交预算审批机关审批，还是规定在这种情况下，初步审查机构只能将自己的意见报送预算审批机关，供其决策时参考，这是值得我国预算法认真对待的问题。

　　 其次，健全预算审批程序，依法行使预算审批权。预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。在民主和法治的国度里，无论是立法、司法或是行政，程序都对其具有极为独特的意义和作用。预算审批虽然不是直接的立法，但由于预算的内容关系到国家下一财政年度的活动范围和方向，在一国的政治经济生活中具有举足轻重的影响，因此，预算审批程序就应当成为预算法治建设应予关注的重要一环。预算法对预算审查除了规定极为简单的初步审查之外，只规定了各级人大对同级政府所作的预算报告有审查批准权，至于预算审查权行使的程序则仍付阙如。我们认为，中国不仅要学习他国建立预算专门机构，协助权力机关行使预算审批权的经验，而且还应该在预算法中明确规定预算审批的程序。 比如：设定预算审批的时间应当保证在6个月左右。鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当加强预算委员会作为专门工作机构的职能，为预算的细化以及合理性、科学性进行事先审查和把关。这是一段预算编制部门和预算审批部门互动的过程，人大常委会和预算工作机构在审查过程中发现的问题，允许预算编制机构修改预算草案，因此相应地即延长了预算编制时间。另外，可要设定预算草案在表决之前，既要听取预算编制部门关于预算编制情况的报告，又要听取预算专门工作机构关于预算审议的报告，等等。

　　 第三，要建立分项审批制度，拓宽预算审批权的范围和深度。 在当前预算编制过于粗放的情况下，预算的审批只可能停留在面上而无法深入。一旦预算编制制度的改革得以完成，因此预算审批由现在的综合审批方式改为分项审批。采用这种做法简化了预算审批程序，但是也会带来预算草案局部的不合理影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过，自然会损害下一年度的预算执行效果；倘若整个预算草案都遭到否决，同样也会影响下一年度的预算执行。加之预算草案一旦细化到部门和项目，其内容之繁杂远非今日可比，其地位的重要性也会大大提高，如果要求就所有的方案要么全部赞成，要么全部反对，对人大代表而言，确实难以取舍；对整个社会而言，也承受着过大的不必要的风险，因此一般不为预算法制发达的国家所用。所谓分项审批，是指预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案做出说明，预算委员会也需分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表当然也必须对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势。在综合审批方式下，一旦预算草案被否决，即会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使是预算方案十分合理的部门和项目，其来年的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢行使预算否决权。如果实行分项审批，则可以减轻人大代表关于预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑，他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过审批。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，督促其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。