用财政法律规范调整地方政府的“举债危机”

　　地方财政风险，是指地方政府在收支过程中，由于财政制度和手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性，导致财政资金损失和给付困难的可能性。根据财政活动的不同类型可分为债务风险、收入风险、支出风险和制度风险四个方面。而地方政府债务风险，是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险及其引发的其他风险。地方财政风险以隐性风险居多，往往不易及时察觉。如地方政府大量举债，虽有利于控制眼前的显性财政风险，却会加大未来的预期财政风险，因此显性风险更易于利用技术手段被处理成隐性风险，危害性也因此大大加强 。[1]

　　地方政府举债的负面效应是显而易见的。首先会增加政府的财政负担。目前已有不少地方政府举债都超过了本级财政的承受能力，如果不加以控制，到达一定程度后，会使地方财政雪上加霜；其次会降低地方政府的信用，提高举债成本。随着债务规模的扩大，地方政府的资产负债率和偿债率必然提高，举债成本也要相应提高，就会因拖欠而损害政府的信用；第三，省级政府调控难度也将增加。如果各市县政府债务的规模失控，出现债务危机时自己无法解决，自然需要上级政府协调，这就加大了省级政府的负担。因此，地方政府债务风险已经超过金融风险，成为“我国经济安全与社会稳定的头号威胁 ”。[2]

　　地方政府的债务大多种类繁多，负担沉重，并处于隐性状态，普遍缺乏统一管理，也没有有效的风险防范机制。因此《预算法》等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债。但事实上，我国各级地方政府都在不同程度上举债或负债经营，有的甚至已严重到拍卖办公大院还债的地步 。[3]虽然这些都属违法行为，但其原因颇为复杂——有些是政府职能错乱，政府官员追求政绩的结果，有些却是因与事权需要的开支相比，财源明显不足，才不得不“举债度日”。尽管相对于事权，各级政府的财权较为清楚，但各级财政并未完全按要求承担各自的风险和责任，上级财政为出现危机的下级政府买单已是惯例——实质上仍是政府间财权不清的体现，且会造成地方政府举债的积极性和对上级财政的依赖性。 因此，惟有将地方政府的职能划分与事权以法律的形式加以界定，尤其是从法律上明确各级政府之间的事权划分，才利于减轻地方的财政压力，减少地方政府举债，进而有效地防范地方财政风险。

　　可见，防范和化解地方政府债务最重要、最有效的手段是以法律控制的手段完善制度保障，制约和化解地方财政风险。具体说来，大致包含以下几个方面：

　　第一，通过《预算法》等相关财政法律规范建立规范透明的财政转移支付制度，依法规范中央和地方的职能和权限，将权、责、利有机统一，确保各级政府的财权与事权相一致，使地方政府能因地制宜地举债或进行地域间转移支付。加大对不发达地区转移支付的力度。合理界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府事权由中央政府负担支出，地方政府事权由地方财政负担支出，中央与地方的共同事权也要以规范的方式确定。

　　第二，推进预算制度改革，完善预算决策和管理制度，坚持“先预后支”原则。继续提前编制预算、细化预算内容，规范部门预算和预算报送内容，并进一步细化中央补助地方支出预算内容，加快预算科目体系改革。深化“收支两条线”改革，加强对预算外资金的管理和监督，逐步将预算外资金纳入预算内 。[4]

　　第三，进一步完善地方财政管理体制和分税制财政体制，有效控制财政风险，规范地方财力的分配关系。按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，明确中央与地方政府事权的划分与界定，也就是正确处理地方各级政府间的关系，合理划分中央与地方间的税收分配，在规范各级政府间事权与财权、理顺分税制财政体制的基础上，尽快建立并完善地方税收体系。在收入方面适当地调整中央与地方财政的收入范围；将管理权限适当下放，让地方政府有权管理、调整新开征地方税种，并将部分地方小税种的开征权、税率调整权交给地方，这不仅有利于进一步调动地方政府当家理财的积极性，也有利于增强地方依靠自身相对独立的财力来防范和化解财政风险的能力。

　　第四，合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。地方政府举债的规模要依照法律程序与要求，与还债能力及可用财力相适应，防止将来大规模还贷对财政带来的冲击。建立地方政府债务信息公开披露制度，加强政府债务归口管理，缓解潜在的债务风险。并结合各级政府的财力，通过年度预算等途径建立财政偿债专用资金，用于地方政府债务清偿。各级政府在使用、管理贷款资金时，要受到严格的项目债务责任制度的制约。

　　第五，以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架，设立稳定可靠的财政风险准备金，减小财政风险的压力。同时健全地方金融体系以及与健全地方金融机构的监管体系，强化监控和监管力度。同时建立一整套完整的财政风险预警机制，制订各项财政风险监控指标，对财政经济的运行进行全方位的分析、预测和监控，以便及早发现和解决问题 。[5]当前，在地方经济建设资金紧张、财政普遍困难的情况下，与其任由地方进行无序融资，不如允许地方开展规范的有序融资，不仅可以缓解地方建设资金不足，更有利于对地方债务的监管 。[6]通过对《预算法》和相关财政法规的必要修订，明确地方公债发行的有关法律和制度规定，为完善地方财政投融资体系建立健全的外部环境。在政府债务监控方面,世界上大多数国家都为监控地方政府(或中央政府)的债务专门设计了风险预警系统。美国是让州政府控制州以下的政府债务,巴西为中央政府控制地方债务提供依据，新西兰则以议会为控制中央政府的潜在债务。这些国家都将债务风险控制在既定的法律框架内运作,使得风险流程与危机处理程序都非常透明。因此，通过立法来建立一个有效的地方政府债务监控系统可以为中央政府监督地方债务状况提供合法性依据，提高政府绩效，并迫使那些面临财政风险的地方政府主动采取措施，调整未来的财政收支政策,避免财政风险甚至危机的发生。

　　综上可知，在处理地方政府举债风险方面,我国缺少的是处理地方债务问题的完善的法律框架,所有问题都以“一事一议”的行政化方式处理。地方政府经常以财、事权不对等为由,在债务危机问题处理上进行讨价还价,常常以“中央为地方增加转移支付和提供再贷款” 作为解决危机的方式。这种体制本身就意味着中央政府为地方政府各种财政活动或非财政活动提供了隐性担保,并间接地鼓励了地方政府通过提供担保和过度举债来维持自身运转。

    【注释】
　  1 王美涵：《中国财政风险实证研究》，中国财政经济出版社，1999。　
　  2《经济参考报》2月25日援引《中国证券报》的报道。参考：“地方债问题国际研讨会”上国务院发展研究中心宏观经济部提交的项目报告。　
　  3 中国经济分析小组：“事权财权不清，政府举债不已”，材料引自中经专网，2004-11-25 07:50:16。　
　  4 刘积斌： “财经委员会关于２００２年中央和地方预算执行情况及２００３年中央和地方预算草案的审查结果”，资料来源：人民网。　
　  5 黄振平、赵少芬等：“地方财政风险研究”，2001年8月30日。资料引自：广东省财政厅官方网站。　
　  6 吉林省地方政府或有债务问题研究 2004-6-28 9:31:04