对目前地方公债发行争论的一点看法

    在西方发达国家和一些发展中国家，地方政府发债不但是一个相当普遍的经济现象，而且地方公债早已成为国家公债制度的重要组成部分。这些国家的实践证明，尽管地方公债在运行中难免出现这样那样的问题，但总体上讲是利大于弊。只要监管得力，就有利于地方融资，强化政府债务的全面管理，防范财政风险。但长期以来，我国一直禁止地方政府发行公债，但近些年来已有很多地方政府为满足其客观需要,举借了大量债务，这是诱发财政风险的重要潜在因素[1] 。

    2002年，国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支情况进行了审计，发现：财政收入水分较大。人为隐瞒赤字现象普遍，截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147﹪。债务负担沉重，49个县（市）截至2001年底，累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍[2] 。在大量大规模举债或变相举债的地方政府活动中，有相当一部分其目的不是浪费性的政绩竞争，而是出于完成政府职责的无奈的选择。

    举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验[3] 。从理论上说，一级政府有多大的事权，就该有相应的财权确保其履行职责。但事实上，目前政府的财权和事权不统一，从而出现地方财权范围过小，事权范围过大的现象，地方政府缺乏财政收入方面的权利，但是，随着经济体制改革和社会变革的不断深化，其肩负着艰巨的提供公共服务、发展公益事业、促进经济发展以及贯彻落实积极财政政策等方面扮演着越来越重要的角色，地方政府支出剧增。据建设部城建司李东序司长测算，按照2020年中国城市化水平达到60﹪的目标测算，中国城市基础设施建设投资每年起码要保持在3500亿～5100亿元的水平。但目前政府每年可提供的资金只有1000亿元左右，这一资金缺口需要尽快拓宽投融资渠道解决。

　　然而，在我国现行的《预算法》中明确规定，只有中央政府享有举债权，地方政府是不能举债的。在有《预算法》挡驾的情况下，不少地方政府采用各种形势变相的发行公债，来解决财权与事权的矛盾。有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体；有的则以政府基金会的评议向社会借钱，由地方财政提供担保，从而形成了政府的或有负债。应该说，这种“正门不通走旁门”的不规范发债或“准债务融资”行为，由于缺乏明确的法律依据，产生了很多问题，但似乎也是无奈之举。对这些名不正言不顺的政府债务，难以实施有效管理，极易引发财政风险。为适应当今社会经济环境的发展变化，尽快建立地方公债发行制度，全面规范公债管理，是当务之急。

    但是，如果对地方公债的发行制度没有有力的制度管理，又会成为一次“免费的晚餐”。很多地方政府领导举债，往往无后顾之忧。那么，一旦发债之后，谁来保证这些地方政府能够偿还这些债务呢？因此，正如国家开发银行专家委员会副主任王大用所指出的：借新还旧并不可怕，这是金融市场和资本市场通行的惯例，而真正需要担心的，是如何规范发债者和使用者。

　　目前，有很多学者呼吁放开地方公债，也有很多学者对地方公债的管理制度提出了大量的意见与建议。然而笔者认为，建立地方公债发行制度，最重要前提是建立起一套完善的政府财政风险责任体制。只有行为利益与风险责任是相对应的，才能约束主体的行为方式，使其有序而富有效率。这作为影射到社会各个层面的原则，政府也不能例外。

    然而，中国目前尚为建立有效的政府财政风险责任体制，这必然会使地方各级政府错误的使用或浪费资金。财政责任体制的漏洞，使地方政府有机会频频演绎孙子兵法之金蝉脱壳。

    目前，在上下届政府领导之间存在着严重的财政风险责任的转嫁问题。本届政府可以通过大量融资来“搞建设”，只享受由此带来的各种好处，造成的窟窿、风险统统交给下届政府，本届政府的各位官员不但不会因此受到处分，还往往因其政绩卓著而高升。“领导高升，工程停工”的现象比比皆是。既然是无本万利的买卖，有谁会不做呢？于是乎，在各级地方政府“政绩”竞争的推动下，不少地方开始了轰轰烈烈的招商引资，以及大规模的工程建设。这必然引致政府利用地方金融机构贷款、提供各种担保、大量许诺…… 这类严重的短期行为，完全不顾风险，恐怕很快就会导致“鸡飞蛋打”的局面[4] 。

    在现行体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政务的“或有债务”，上级政府承担着最后清偿债务的潜在义务。虽然上级政府在利益分配机制中较下级政府有更大的发言权，但是在财政风险的责任上却是关系模糊的。没有税收立法权，但可以“自赋”收费权；没有发债权，但可以变相的借债；缺少发言权，但可以用公共风险来增加讨价还价的砝码。在利益分配中，上级政府占优势，但从另一方面来看，在风险分配中，下级政府占优势。下级政府总是可以巧妙的把风险转嫁给上级政府，当下级政府濒临破产时，上级政府不可能袖手旁观，置之不理。在财政风险责任不明，没有建立分担机制的情况下，上级财政往往承担了全部的风险。既然有上级政府兜底，下级政府大肆从事各种预算外活动也无后顾之忧了。这必然会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务增加，从而恶化整个财政风险状况[5]。

    所以，虽然我国放开地方公债的时机即使已经成熟，但是也不可盲目行动。正所谓“牵一发而动全身”，没有完善的制度保障的前提下，地方政府及其官员的权力与责任不相统一，允许地方公债的发行，不但不会缓解现阶段地方政府资金不足的问题，反而会使财政状况雪上加霜。我们不是上帝，说有光于是便有了光。在地方公债放开的问题上，要慎之又慎，大胆假设，小心求证，不能忽视中国的体制存在的现实问题。盲目的与国外类比是不理智的，淮南为橘，淮北为栀，也许中国放开地方公债的外部因素已然具备，但是内部制度的土壤还未准备好。

 
    【注释】
    1 参见赵丽芬、罗天：“浅议地方公债的发行与管理”，《北京财会》，2003年第二期。　
　　2 参见刘尚希：“中国财政风险的制度特征：‘风险大锅饭’”，《财政与税收》，2004年第八期。　
　　3 参见毛翠英、熊晓怡：“对我国发行地方公债问题的理性思考”，《财政与税收》，2003年第12期。　
　　4 参见笔者的期中作业。　
　　5 参见刘尚希：“中国财政风险的制度特征：‘风险大锅饭’”，《财政与税收》，2004年第八期。